认真贯彻《城乡规划法》 开创城乡规划工作新局面——建设部城乡规划司司长唐凯答本报记者问中华人民共和国住房和城乡建设部

今年起施行的《城乡规划法》,将改变城乡二元结构的规划制度,遏止在乡村低成本获取土地的行为,纠正规划建设“领导一换,规划重来”的无序

《城乡规划法》将于2008年1月1日起施行。作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律,《城乡规划法》的出台,有何背景?它的施行,将对城乡规划工作产生什么影响?如何贯彻执行?

出台背景

日前,建设部城乡规划司司长唐凯接受本报记者采访,就此作出详细解答。

随着我国城镇化水平以及城乡一体化发展速度的加快,许多诉求变得十分强烈。比如,一些地方在城市建设中,盲目扩大城市建设规模,搞“政绩工程”、“形象工程”;一些地方在制定和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的公众参与,“领导一换,规划重来”;一些地方在新农村建设中大拆大建,乡村规划治理薄弱,无序建设和浪费土地严重;违章建筑屡禁不止,而对违章建筑的处理,一直是规划治理中的难点。“为切实解决上述‘老大难’问题,根据科学发展观的要求,《中华人民共和国城乡规划法》便应运而生。”

回顾:城乡规划法制建设六件大事

“今后乡村将不再是企业获得低成本土地的来源。”福建工程学院建筑与规划系主任林从华教授说,从2008年1月1日起开始实施的《城乡规划法》,将乡村发展纳入法定规划范畴,是在总结《城市规划法》和《村庄集镇规划建设治理条例》实施经验的基础上,针对现行规划治理工作中出现的新情况、新问题而制定的,它首次明确把村庄纳入规划,标志着我国将改变城乡二元结构的规划制度,进入城乡统筹的规划治理新时代,“这必将对那些大型企业在乡村低成本获取土地的行为得以遏制。”
七大亮点

记者:新中国成立以来,我国城乡规划法制建设走过了怎样的历程,您能否简要概括一下?

林从华说,《城乡规划法》共7章70条,针对当前城市和村镇开发建设中存在的突出问题对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了比较详细的规定,特别是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确规定。与《城市规划法》相比,《城乡规划法》突出了七大亮点。

唐凯:新中国成立以来,到目前为止,我国城乡规划法制建设进程中有6件大事可圈可点:

突出城乡规划的公共政策属性

上世纪50年代,学习前苏联的经验,颁布《城市规划编制办法》;

《城乡规划法》明确提出:为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展,制定本法。从内容上看,重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护;促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目;强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与;保证公平,明确了有关赔偿或补偿责任。

1978年全国城市工作会议,中央发布《关于加强城市建设工作的意见》;

强调城乡规划综合调控的地位和作用

1984年国务院颁发《城市规划条例》;

《城乡规划法》指出:“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理”。这就从法律上明确,城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策,是具有法定地位的发展蓝图。同时,法律适用范围扩大,强调城乡统筹、区域统筹;确立先规划后建设的原则。

美高梅网上注册平台,1989年12月26日,七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发,1990年4月1日,《城市规划法》正式施行;

新的城乡规划体系的建立

1993年6月29日,国务院颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》,1993年11月1日起正式施行;

体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求;明确规划的强制性内容;突出近期建设规划的地位;强调规划编制责任。

2007年10月28日,十届全国人大常委会表决通过《城乡规划法》并正式颁发,2008年1月1日,《城乡规划法》将正式施行。当前:城乡规划工作面临新形势记者:从上世纪50年代到今天,特别是上世纪90年代以来,我国经济社会发展很快,城市规划工作的背景也有很大变化吧?

严格城乡规划修改程序

唐凯:确实,上世纪50年代以来,特别是这十几年来,我国城市规划工作的大背景发生了很大变化。首先,经济体制改革促进城镇化快速发展。我国城市数量和规模迅速增加,建设量大面广;小城镇发展,建制镇内涵发生了本质变化;全国范围内人口流动数量庞大。与此同时,我们也面临一些问题:城镇化发展水平不平衡;快速城镇化与人均资源少、环境脆弱的矛盾更加突出;经济体制改革,市场配置资源,看不见的经济之手发挥作用;全球化过程中对本土文化的冲击,我国优秀文化遗产受损害等。

对城乡规划评估,修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划,修改详细规划等,都做出了详细的规定。

在这种情况下,城市规划管理依法行政就成为更加迫切的要求。市场对资源配置起主要作用,城市规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平,而不是操作具体项目。城市规划决策对经济发展能造成很大的影响,各级领导都认识到,城市规划失误造成的经济损失难以估量。经济成分多样化,城市规划涉及到公共管理与私有权利的关系,城市规划的实施还应保护私人的合法权益。生活方式多样化,人们自由选择居住的地点、环境、档次等。城市规划行政行为对利害关系人的利益构成影响,寻租者对城市规划行政部门和人员的攻关也前所未有。

城乡规划行政许可制度的完善

反思:现行城乡规划法律制度亟待改进
记者:面对新形势、新要求,我国现行城乡规划法律制度有哪些不足?

建立完善了针对土地有偿使用制度和投资体制改革的建设用地规划管理制度;规定了各项城乡规划的行政许可。

唐凯:首先,城乡二元分治,不利于统筹发展。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响,城市和乡村分别对待,不同的法律和法规,分别就城市论城市、就乡村论乡村,不利于城乡统筹发展,还造成了法律空白,在一些地区无法进行有效的规划管治,这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。

加强人民代表大会的监督作用

其次,偏重技术管理,不利于政府职能转变需要。《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期,内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变,难以充分体现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的原则。今天已十分明确,城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划由物质空间设计走向综合规划,由技术管制走向公共政策。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则,使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产,以及社会弱势群体的利益。

明确了上级行政部门的监督,人民代表大会的监督,以及全社会的公众监督。省域城镇体系规划、城市和县城关镇总体规划由本级人大常委会审议,镇总体规划由人大审议。城市控制性详细规划报本级人大常委会备案,县城关镇控制性详细规划报县人大常委会备案。省域城镇体系规划、城市和镇总体规划定期评估须向人大报告。

第三,不适应经济体制转轨后的开发管理。现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定,而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化,一系列新制度,如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等,带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体,甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。

强化相关法律责任

第四,现行规划体系难以适应城镇化发展需求。各级城镇体系规划法律地位不明确,城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制;城市总体规划内容繁杂,强制性内容不明确,难于作为管理依据;镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范,小城镇规划的法律规范薄弱;城镇详细规划缺乏严格的法定约束,详细规划从制定到实施都表现出随意性,各级城镇的规划实施管理难以有效规范;乡村规划缺乏强有力的法律规范,导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。

追究政府和行政人员的责任;追究城乡规划编制单位的责任;追究违法建设行为的责任;明确对违法行为给予罚款的范围和数额;授予市政府强制拆除权。
对我省资源保护影响深远

第五,监督机制不完善,不适应决策的科学化和民主化。《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护,而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上,强调单一的政府行政部门责任,没有将公众参与、多部门参与作为法定程序;规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制,使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府,而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督,对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。

从《城市规划法》到《城乡规划法》,体现了城乡一体的规划管理制度,规范城市建设与管理,改变农村无序建设和浪费土地的现象。《城乡规划法》的颁布实施将有利于正确处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系,促进合理布局,节约资源,保护环境,体现特色,充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。

第六,法律责任较轻,不利于维护规划的严肃性。现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则,可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定,对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分;特别是对政府的违法行为,若非涉及经济犯罪,基本上构不成法律责任。这样的法律制度,为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言,为了谋求利益最大化,也会在计算违法和守法的成本后,不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本,更加导致违法建设行为屡禁不止,严重损害了规划的权威性和严肃性。

林从华说,《城乡规划法》的颁布实施,对我省的城乡规划建设影响深远。主要是以下两个方面。

科学发展观要求城市规划工作不断完善。按照党中央的要求,推进城镇化健康有序发展,必须坚持以规划为依据,以制度创新为动力,以功能培育为基础,以加强管理为保证。要深入认识和全面把握城镇化的发展规律,认真听取专家的意见,研究制定科学合理的规划,保证规划经得起实践和时间的检验。要加快全国城镇体系规划的编制。要通过全国城镇体系规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划等,合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏,优化结构和布局。要维护规划的权威性、严肃性,明确规划实施的主体和责任,加强对规划实施的领导和管理。要完善法律法规,依法加强对规划实施的监督管理,及时发现和纠正规划实施中的偏差,保证规划全面实施。

其一:对资源保护。《城乡规划法》从规划的编制到组织实施,始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护,并对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。如在城市新区的开发和建设中,应当严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色;在旧城区改建中,应当保护历史文化遗产和传统风貌;在城乡建设和发展中,应当依法保护和合理利用风景名胜和生态资源。就福州而言,要加强对历史文化名城的保护,弘扬历史文化名城特色。如加快八一七路历史文化中轴线规划步伐,突出福州城市特色和风貌的精华所在;深化“三坊七巷”保护规划,加快组织编制烟台山、台江双杭、乌山、冶山、阳岐、林浦等历史街区、历史文化风貌区保护规划,为历史街区和历史文化风貌区的保护、利用提供科学的规划管理依据。

解读:《城乡规划法》十大重点内容

其二:完善违章建筑处理机制。《城乡规划法》设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。同时,还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的,当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。从而有望改变相关部门“看得见的管不了,管得了的看不见”的现象。比如基层的乡村政府招商引资发展经济是正确的,但是,在《城乡规划法》实施之后,必须依照此后陆续制定的“镇域规划”甚至是“村域规划”来执行,某一块土地的具体功能将在规划中被明确。引进的企业做什么,在哪片土地上开发,土地的规模与面积有多大,都必须按照规划进行,不符合规划的,上级规划部门有权制止,而且,这部《城乡规划法》赋予了规划建设部门对违反规划的建筑实施拆除的权力。

记者:对比上版《城市规划法》,《城乡规划法》有哪些变化?

唐凯:对比上版《城市规划法》,最大的不同是强调城乡统筹,最显著的进展是强化监督职能,最明确的要求是落实政府责任。

《城乡规划法》共七章七十条,与《城市规划法》比较,取消了“城市新区开发和旧区改造”这一章,新增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节。

《城乡规划法》的重要内容可概括为十个方面:

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